Il 22 aprile 2010 il Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni ha trasmesso a tutti gli enti pubblici delle direttive a complemento dei capitoli 19 e 20 del Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone dei Grigioni, costituite dalle prescrizioni n. 8 e 9.
La prescrizione n. 9 concerne il rispetto delle otto convenzioni fondamentali dell'Organizzazione internazionale del lavoro, ratificate dalla Svizzera per la tutela delle norme fondamentali del lavoro (cosiddette convenzioni fondamentali OIL). È previsto che gli offerenti stranieri possano partecipare agli appalti pubblici semplicemente con un'autocertificazione relativa al rispetto delle convenzioni fondamentali OIL, e che gli uffici pubblici competenti per l'assegnazione degli appalti controllino a campione la veridicità dei moduli di autocertificazione compilati.
Questo modo di procedere è insoddisfacente. Già oggi i controlli effettuati a campione dalle autorità aggiudicanti sono pressoché inesistenti. Per gli offerenti è di fatto impossibile far verificare la correttezza dell'autocertificazione di altri offerenti. Gli uffici esecuzioni e fallimenti non rilasciano infatti informazioni inerenti le ditte in questione nemmeno durante una procedura d'aggiudicazione in corso, e il Tribunale amministrativo ritiene che l'autorità aggiudicante debba basarsi sulle indicazioni fornite dagli offerenti nel relativo modulo di autocertificazione, se non vi sono indizi che inducano a dubitare dell'affidabilità di tali indicazioni. Ciò significa che la verifica delle autocertificazioni di un offerente (ad es. in merito al versamento di tutti i contributi sociali) può essere imposta solo nel caso in cui, nell'ambito di una procedura di ricorso, si riesca a rendere concretamente plausibile l'inosservanza delle regole. Un offerente non è praticamente in grado di fornire tali prove di inadempienza da parte di un altro offerente.
L'accresciuta presenza di concorrenti esteri in una situazione di crisi sempre più grave, in concomitanza con obblighi sempre maggiori in materia di sicurezza, protezione del lavoro e contributi sociali e pubblici, cela il rischio che le commesse pubbliche vengano aggiudicate a offerenti che hanno inoltrato un'autocertificazione non veritiera e che quindi non adempiono i loro doveri in materia di versamento dei contributi sociali e in materia di protezione dei lavoratori.
Per questo motivo è necessario un sistema di verifica efficace, che garantisca l'esclusione degli offerenti che non adempiono i loro obblighi di diritto pubblico.
Un sistema semplice ed efficace consisterebbe nel controllo imperativo prima della conclusione del contratto dell'osservanza di tali obblighi da parte degli offerenti che ricevono gli appalti.
Per questi motivi le firmatarie e i firmatari chiedono al Governo:
1. di disporre una revisione della legge cantonale sugli appalti pubblici che introduca prima della conclusione del contratto una verifica obbligatoria dell'autocertificazione di tutti gli offerenti le cui offerte hanno ottenuto l'appalto;
2. di emanare senza indugio una direttiva secondo la quale gli uffici pubblici competenti per l'aggiudicazione degli appalti vengano obbligati a verificare, prima della conclusione del contratto, la correttezza delle autocertificazioni di tutti gli offerenti le cui offerte hanno ottenuto l'appalto.
Un'economia sana necessita di offerenti responsabili e corretti, che s'impegnano a favore della sicurezza pubblica e sociale, nonché a favore della protezione del lavoro.
Coira, 16 giugno 2010
Keller, Casty, Peyer, Arquint, Augustin, Barandun, Baselgia-Brunner, Berni, Berther (Disentis), Berther (Sedrun), Bleiker, Blumenthal, Brantschen, Bucher-Brini, Buchli, Butzerin, Cahannes Renggli, Campell, Castelberg-Fleischhauer, Casutt, Caviezel-Sutter (Thusis), Christoffel-Casty, Claus, Conrad, Dermont, Fallet, Farrér, Felix, Florin-Caluori, Frigg-Walt, Geisseler, Giovanoli, Hardegger, Hasler, Heinz, Jaag, Koch, Kollegger, Mani-Heldstab, Märchy-Michel, Marti, Menge, Meyer Persili (Coira), Meyer-Grass (Klosters Dorf), Niederer, Parolini, Parpan, Pedrini (Roveredo), Perl, Pfäffli, Plozza, Portner, Quinter, Ratti, Righetti, Sax, Stiffler, Stoffel, Tenchio, Thomann, Thöny, Toschini, Trepp, Troncana-Sauer, Tscholl, Tuor, Wettstein, Zanetti, Foffa, Hartmann (Küblis), Jecklin-Jegen, Locher Benguerel, Michel (Coira), Pedrini (Soazza)
Risposta del Governo
Conformemente alle prescrizioni cantonali in materia di appalti pubblici, i committenti pubblici garantiscono che le imprese offerenti rispettino le disposizioni in materia di protezione del lavoro e le condizioni di lavoro tramite autocertificazione, nonché abbiano versato i pagamenti dovuti per imposte e premi delle assicurazioni sociali. Su richiesta dell'ufficio competente per l'aggiudicazione degli appalti, ogni offerente deve comprovare l'esattezza delle indicazioni e autorizzare il committente alla verifica. In caso di autocertificazione non veritiera l'offerente rischia pesanti sanzioni (revoca della commessa, pena convenzionale, nonché esclusione fino a cinque anni da futuri appalti pubblici). L'obiettivo prioritario di queste disposizioni in materia di appalti pubblici consiste nel garantire le conquiste sociali, nel conservare la pace del lavoro e nell'assicurare una concorrenza leale tra gli attori attivi sul mercato.
In un sistema che si basa sull'autocertificazione, l'applicazione dei principi d'appalto citati presuppone che i committenti pubblici controllino almeno a campione il modulo di autocertificazione compilato dagli offerenti, affinché questo possa esplicare veramente il proprio effetto preventivo. Per questo motivo, da anni gli uffici cantonali incaricati dell'aggiudicazione degli appalti verificano in ordine casuale nonché in tutti i casi sospetti la correttezza delle indicazioni fornite e invitano le imprese a presentare agli istituti competenti una comprova giuridicamente valida dell'adempimento degli obblighi.
Secondo il Governo, il principio dell'autocertificazione e la prassi sviluppata al riguardo si sono dimostrati validi. L'attuale sistema a campione genera un onere amministrativo minimo sia per i committenti, sia per gli offerenti. Come mostrano le esperienze fatte dal Cantone, le ditte che partecipano a procedure d'appalto pubblico adempiono nella maggior parte dei casi i propri obblighi legali. Nel quadro di un controllo concreto presso una ditta si riscontrano irregolarità o importi non ancora saldati solo in casi isolati. Di conseguenza, il Cantone finora nei suoi appalti non ha avuto motivo di dichiarare obbligatoria la verifica dell'autocertificazione e di pretendere per ogni appalto la comprova completa del rispetto di tutte le condizioni di partecipazione da parte degli aggiudicatari. Inoltre, quale verifica dell'autocertificazione, nel Manuale per gli appalti viene messo a disposizione un modulo di verifica standard per i committenti pubblici, ai sensi di un'applicazione della legge il più omogenea possibile.
Nonostante gli obblighi di diligenza e di verifica dell'ente pubblico risultanti dalle prescrizioni sugli appalti pubblici in vigore, non è da escludere che singoli uffici competenti per l'aggiudicazione degli appalti in passato abbiano controllato raramente i moduli di autocertificazione, o non li abbiano affatto controllati. Un simile comportamento non può essere approvato in nessun caso. Il Governo ritiene però sproporzionato disporre per questo motivo nella legge una verifica obbligatoria dell'autocertificazione prima di ogni decisione di aggiudicazione per tutti i committenti pubblici, e che ciò sarebbe pure legato a un onere amministrativo supplementare ingiustificabile per il settore. Gli organi di controllo competenti non riuscirebbero inoltre a gestire la verifica di tutti gli aggiudicatari per quanto riguarda il rispetto delle condizioni salariali e di lavoro. Infine, l'estensione dell'onere della prova richiesta dalle firmatarie e dai firmatari interesserebbe quasi esclusivamente offerenti grigionesi, i quali secondo la statistica pluriennale degli appalti ottengono la maggior parte degli incarichi pubblici (nel settore dell'edilizia oltre il 95% di tutti gli incarichi).
Sulla base delle considerazioni precedenti, il Governo ritiene che i presupposti legali per garantire una politica degli appalti socialmente sostenibile da parte dell'ente pubblico siano già sufficientemente dati. Per migliorare l'applicazione della legge il Governo è però disposto, nel quadro di istruzioni, a fornire ai committenti pubblici direttive vincolanti in merito a un regime di campionamento sistematico. Il Governo è dunque disposto ad accettare l'incarico, a condizione che non si debba avviare una revisione parziale della legge cantonale sugli appalti pubblici.
8 settembre 2010