In der Dezembersession 2018 debattierte der Grosse Rat über den ersten Gemeindestrukturbericht. Die Regierung führte dabei aus, dass sie nach fünf Jahren einen zweiten Bericht plane. Dieser liegt nun vor und wird vom Grossen Rat in der Dezembersession beraten. Dem Grossen Rat werden fünf Fragen zur strategischen Weichenstellung unterbreitet. Gesetzes- oder Strategieanpassungen werden keine vorgeschlagen.

Die Regierung zeigte im ersten Gemeindestrukturbericht auf, wie sich der Kanton Graubünden innerhalb von knapp zwei Dekaden strukturell verändert hatte. Bestanden im Jahr 2001 noch 212 Gemeinden, waren es zum Zeitpunkt des damaligen Berichts noch deren 106. Seither reduzierte sich die Zahl weiter auf aktuell noch 101 Gemeinden. Damit einher ging auch eine markante Reduktion der Anzahl Bürgergemeinden wie auch der Formen interkommunaler Zusammenarbeit. Dass die hohe Fusionsdynamik der letzten zwanzig Jahre an Schwung verliert, kommt für die Regierung nicht überraschend.

«Fusions-Check» zeigt weitgehend positive Ergebnisse
Als wesentliches Instrumentarium zur Messung der Fusionswirkung wurde für den vorliegenden Bericht zum zweiten Mal der sogenannte «Fusions-Check» der Fachhochschule Graubünden (FHGR) angewandt. Deren Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) entwickelte unter Beteiligung des Amts für Gemeinden Graubünden (AFG) sowie der entsprechenden Fachstellen der Kantone Aargau, Bern, Glarus und Zürich ein Indikatorenset, womit mittels wissenschaftlicher Methode die Wirkung erfolgter Fusionen ermittelt werden kann. Dieses Instrument wurde auf die Verhältnisse des Kantons Graubünden angepasst. Die zweite Anwendung des «Fusions-Checks» für die in den Jahren 2008 bis 2016 zusammengeschlossenen Gemeinden erlaubt Aussagen zu mittel- bis langfristigen Auswirkungen. Für die Fusionen, die erst nach 2016 stattfanden, erfolgte eine erstmalige Datenerhebung.

Die Ergebnisse der Untersuchung zeigen ein weitgehend positives Bild:

• Der organisatorische und finanzielle Zustand der fusionierten Gemeinden im Kanton Graubünden kann gesamthaft als gut bezeichnet werden.
• In der Bevölkerungsbefragung resultiert eine bemerkenswert hohe Zufriedenheit der Einwohnerinnen und Einwohner, die Befragten fühlen sich in ihren Gemeinden wohl.
• In den sieben erstmals untersuchten Gemeinden fänden sich für alle Zusammenschlüsse auch heute noch stabile Mehrheiten.

Die Ergebnisse des «Fusions-Checks» bestätigen den Trend der ersten Auswertung aus dem Jahr 2017.

Bottom-up-Strategie ist weiterhin sinnvoll und realistisch
Die gewählte kantonale Strategie für Gemeindefusionen – über Zusammenschlüsse sollen die einzelnen Gemeinden abstimmen – ist nach Ansicht der Regierung der einzig gangbare Weg in Graubünden. Ein Strategiewechsel ist nicht angezeigt, auch wenn sich die Fusionsdynamik kaum mehr intensivieren dürfte. Die Regierung könnte gemäss geltender Rechtsgrundlage Fusionsverhandlungen verfügen, falls sich eine Gemeinde in finanziellen, personellen oder organisatorischen Schwierigkeiten befindet. Bislang hat sie dies jedoch nie getan. Vielmehr setzt sie auf die Beratung und Unterstützung durch den Kanton.

Finanzieller und organisatorischer Zustand der Bündner Gemeinden ist sehr gut
Auch dank der erfolgten Zusammenschlüsse und der ausgerichteten Fördermittel präsentieren sich die Bündner Gemeinden insgesamt in sehr guter finanzieller Verfassung, wie die Auswertungen der Jahresrechnungen zeigen. Die positive Entwicklung der letzten Jahre gelang trotz hoher Investitionen in die kommunale Bildungs-, Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsinfrastruktur. Der befürchtete negative Einfluss der Coronapandemie auf die Jahresrechnungen der Gemeinden trat nicht ein. Der Steuerfuss fusionierter Gemeinden kann zudem dank der kantonalen Förderung attraktiv gestaltet werden. Die anfänglichen Steuerfüsse stellen sich als nachhaltig heraus und können, wenn nicht weiter gesenkt, zumindest beibehalten werden. Auch organisatorisch machen sich die Zusammenschlüsse bemerkbar, bestehen doch kaum mehr längere Behördenvakanzen.

Bodenerlöskonto hat keine sachliche Berechtigung mehr
Das Bodenerlöskonto (BEK) ist ein Verpflichtungskonto im Eigenkapital der politischen Gemeinde, welches nach einer Veräusserung von Nutzungsvermögen (Alpen, Weiden oder Wald) zu äufnen ist. Wo überhaupt ein rechtskonformes BEK existiert, fällt der Umgang damit in der Praxis sehr unterschiedlich aus. Oftmals ist es für die politischen Gemeinden schwierig zu eruieren, ob es sich bei einer Veräusserung um (ehemaliges) Nutzungsvermögen handelt. Die Regierung ist der Ansicht, dass künftig auf eine Einlage ins BEK verzichtet werden soll. Die bestehenden BEK sollen innerhalb einer 15-jährigen Übergangsfrist nach den heutigen Regeln, d. h. zweckgebunden und mit der Zustimmung der Bürgergemeinden, verwendet werden.

Gebietsreform wurde erfolgreich umgesetzt
11 Regionen lösten am 1. Januar 2016 14 Regionalverbände, 11 Bezirke sowie 39 Kreise als Körperschaften des öffentlichen Rechts ab. Eine Befragung der Mitglieder der Präsidentenkonferenzen und der Geschäftsführenden der Regionen zeigt ein positives Bild der heutigen Ausgestaltung. Die Regierung sieht sich in ihren Ausführungen im ersten Gemeindestrukturbericht bestätigt, wonach die Gebietsreform erfolgreich umgesetzt worden ist. Es besteht vorderhand kein Handlungsbedarf für rechtliche Anpassungen im Bereich der organisatorischen Ausgestaltung der Regionen. Mittelfristig könnte sich die Regierung vorstellen, die Perimeterfrage neu aufzuwerfen und eine Anpassung der heute elf Regionen anzugehen. Offenlassen möchte die Regierung allfällige Rechtsanpassungen im justiziellen Bereich (Regionalgerichte), der jedoch nicht Teil des vorliegenden Gemeindestrukturberichts ist.

Beilage:

Botschaft

Auskunftspersonen:

• Regierungsrat Martin Bühler, Vorsteher Departement für Finanzen und Gemeinden, Tel. +41 81 257 32 01 (erreichbar von 14.00 bis 15.00 Uhr), E‑Mail Martin.Buehler@dfg.gr.ch
• Simon Theus, Stv. Leiter Amt für Gemeinden, Tel. +41 81 257 23 87, E‑Mail Simon.Theus@afg.gr.ch

zuständig: Regierung