Die Bündner Regierung hat die Botschaft über die kantonale Volksinitiative "Für gerechte Wahlen in den Grossen Rat" (Proporzinitiative) verabschiedet. Sie beantragt dem Grossen Rat, die Initiative für ungültig zu erklären. Grund ist, dass die Initiative die Wahlrechtsgleichheit offensichtlich verletzt und damit im Widerspruch zur Bundesverfassung steht. Dennoch erachtet die Regierung einen Reformbedarf beim Wahlsystem als ausgewiesen. Eine solche Reform soll sinnvollerweise auf die laufende Gebietsreform abgestimmt und damit auf das Jahr 2018 umgesetzt werden. Das Parlament wird das Geschäft in der Februarsession 2011 behandeln.
Am 26. November 2009 reichten Vertreter des Initiativkomitees die Volksinitiative "Für gerechtere Wahlen in den Grossen Rat" (Proporzinitiative) bei der Standeskanzlei ein. Die mit 4'205 gültigen Unterschriften zustande gekommene Initiative ist in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs abgefasst. Dieser sieht vor, dass die Kreise als Wahlkreise bestehen bleiben, wobei jeder Kreis mindestens einen Sitz erhalten soll. Diese Wahlkreiseinteilung garantiert gemäss den Initianten volksnahe Wahlen und mit der Sitzgarantie seien alle Regionen wie bisher im Grossen Rat vertreten. In den Einerwahlkreisen soll dabei die Wahl wie bisher nach dem Mehrheitswahlverfahren (Majorz) erfolgen. In allen anderen Kreisen soll neu nach dem Verhältniswahlverfahren (Proporz) gewählt werden, wobei die Bestimmungen über die Nationalratswahlen sinngemäss zur Anwendung gelangen.
Externes Rechtsgutachten hält Initiativbegehren für ungültig
Nachdem verwaltungsinterne Abklärungen ergeben hatten, dass sich bei der Proporzinitiative ernsthaft die Frage der Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht stellt, liess die Regierung ein verwaltungsexternes Rechtsgutachten erstellen. Dieses kommt zum Schluss, dass die Proporzinitiative die von der Bundesverfassung geforderte Wahlrechtsgleichheit offensichtlich verletzt, weil es zu erheblichen Verzerrungen der Stimmkraft und des Erfolgswertes zwischen den verschiedenen, sehr unterschiedlich grossen Wahlkreisen kommt. In den Proporzkreisen mit weniger als neun Sitzen liegen die natürlichen Quoren über der bundesgerichtlichen Limite von 10 Prozent, was mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren ist. Je kleiner ein Wahlkreis im Vergleich mit einem Wahlkreis mit vielen Sitzen ist, desto grösser ist das natürliche Quorum und damit die Zahl der Wähler, die nicht vertreten sind und deren Stimmen gewichtslos bleiben. In zehn Kreisen mit zwei Sitzen würde dieser Wert bei 33.3 Prozent liegen. Nur in 3 der 23 "Proporzkreise" würde die Limite von 10 Prozent nicht überschritten.
Regierung teilt Auffassung des Gutachters
Die Regierung teilt die Auffassung des Gutachters, dass die Initiative in offensichtlichem Widerspruch zur Bundesverfassung steht. Die ausführlichen Erwägungen sind überzeugend. Da die Proporzinitiative eine Neuordnung des Wahlsystems im Kanton Graubünden anstrebt, sind die von der Praxis entwickelten Anforderungen noch strikter zu beachten, als wenn es um die Beurteilung eines bestehenden Wahlsystems geht. Gemäss Rechtssprechung dürfen zu kleine und zu unterschiedliche Proporzwahlkreise nur in echten Ausnahmefällen hingenommen werden. Dies verdeutlicht das Bundesgericht auch im aktuellen "Nidwaldner-Entscheid". Dabei betont es, dass je grösser die Abweichungen von der Erfolgswertgleichheit sind, desto gewichtiger die rechtfertigenden Gründe sein müssen. Insbesondere hält das Bundesgericht fest, dass das rein historische Argument für eine überkommene Wahlkreiseinteilung für sich allein keinen hinreichenden Grund für erhebliche Einbrüche in die Erfolgswertgleichheit abzugeben vermag.
Grosser Rat soll Initiative für ungültig erklären
Aus diesen Gründen beantragt die Regierung dem Grossen Rat, die Proporzinitiative für ungültig zu erklären. Aufgrund der Kantonsverfassung wird der Grosse Rat verpflichtet, die Rechtmässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese gegebenenfalls für ungültig zu erklären. Der Entscheid des Grossen Rats über die Gültigkeit einer Initiative ist an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Ist die Proporzinitiative wegen Verstosses gegen die Bundesverfassung als ungültig zu erklären, kann sich auch die Frage eines Gegenvorschlages zur Initiative nicht mehr stellen.
Wahlreform mit Gebietsreform koordinieren
Die Regierung erachtet jedoch aufgrund der veränderten gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse einen Reformbedarf beim Wahlsystem für den Grossen Rat als ausgewiesen.
Nach Ansicht der Regierung ist eine Reform des Wahlsystems allerdings sinnvollerweise mit der laufendenden Gebietsreform zu koordinieren beziehungsweise auf diese abzustimmen. Vor der Regelung der Wahlsystemfrage muss nämlich Klarheit bezüglich der künftigen Gebietsstrukturen im Kanton bestehen. Von einer isolierten Wahlkreisreform ist abzusehen, weil sie angesichts der geplanten Gebietsreform ohnehin nur Übergangscharakter haben könnte. Das bedeutet allerdings in zeitlicher Hinsicht, dass das neue Wahlsystem nicht schon für die nächsten Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rats im Jahr 2014, sondern erst für jene von 2018 zur Verfügung stehen wird. Ein engerer Zeitplan erscheint angesichts der in Zusammenhang mit der Gebietsreform und der Wahlsystemreform erforderlichen politischen Prozesse und mehrstufigen Rechtsetzungsverfahren (Verfassung, Gesetz, Verordnung) nicht realistisch.
Wahlen 2014 nach bisherigem Majorzsystem
Die Wahlen 2014 nach dem bisherigen Majorzwahlverfahren durchzuführen, ist nach Ansicht der Regierung rechtlich zulässig. Dieses Wahlverfahren wurde im Zuge der Gewährleistung der Totalrevision der Kantonsverfassung im Jahr 2004 von der Bundesversammlung genehmigt und damit seine Verfassungsmässigkeit festgestellt.
Auskunftsperson:
Kanzleidirektor Dr. Claudio Riesen, Standeskanzlei Graubünden, Tel. 081 257 22 21
Gremium: Regierung
Quelle: dt Standeskanzlei Graubünden